El silencio administrativo negativo: ¿Puede por sí solo acarrear la nulidad o caducidad de un contrato que requiere según la ley la aprobación de la Administración?

Como es sabido, existen en nuestro país diversas leyes y reglamentos que en determinadas áreas especialmen te reguladas exigen que contratos entre partes privadas que transen derechos o activos sujetos a regulación requieran para su validez o efectividad de la autorización o aprobación del órgano de la administración que, en cada esfera, resulta competente.

Las solicitudes para obtener esa aprobación o autorización pueden naturalmente ser aprobadas o desestimadas por la administración, y en este último caso el contrato en que se fundó la solicitud podría ser objeto de nulidad o caducidad. Pero, ¿qué puede suceder cuando, transcurridos los plazos según cada legislación específica, la administración no ha producido su decisión en un sentido u otro?

Es aquí donde entra en contexto la noción de silencio administrativo que ha sido desarrollada en el derecho administrativo.

El silencio administrativo, según se ha desarrollado a través de su evolución histórica, tiene dos vertientes: el silencio administrativo positivo (o estimativo) y el silencio administrativo negativo (o desestimativo).

En este artículo nos concierne únicamente el silencio administrativo negativo, el cual implica que, a falta de una respuesta de la administración a la petición del administrado, en los plazos respectivos establecidos en las leyes o reglamentos aplicables a cada área de la administración, el administrado puede considerar esa ausencia de respuesta como una desestimación o rechazo de su petición a fin de poder quedar habilitado para ejercer los recursos administrativos (recurso jerárquico, por ejemplo) o los recursos contenciosos jurisdiccionales.

En la República Dominicana el silencio administrativo negative es reconocido como regla general por el artículo 2 de la Ley 1494 de fecha 9 de agosto de 1947, que instituye la jurisdicción contenciosa administrativa, el cual dispone:

Art.2. Procederá también el recurso cuando la administración o algún órgano administrativo autónomo no dictare resolución definitiva en el término de dos meses, estando agotado el trámite, o cuando pendiente esté, se paralizará sin culpa del recurren-
te, por igual término…

Además de la disposición legal citada, una sentencia del Tribunal Constitucional de la República Dominicana (identificada como sentencia TC/0031/12 de fecha 15 de agosto del 2012) hace suyos los razonamientos de las cortes constitucionales de Colombia y Perú sobre el tema del silencio administrativo negativo, y expresa, entre otras cosas:

conforme sostiene el tribunal constitucional de Perú “el silencio administrativo constituye un privilegio del administrado frente a la administración para protegerlo ante la eventual mora de esta, en resolver su petición, pues quien incumple el deber
de resolver no debe beneficiarse de su propio incumplimiento”.

Vistos estos antecedentes, retornamos a la interrogante planteada en el título de este artículo: Partiendo de que se ha configurado una hipótesis de silencio administrativo negativo, por la falta de respuesta de la administración en los plazos previstos, ¿podría una de las partes del contrato, que ha sido sometido a la administración para aprobación, pretender que la ficción del rechazo en que descansa el silencio administrativo negativo constituye una verdadera desestimación de la petición que habilita a esa parte para perseguir la declaratoria de nulidad o caducidad del contrato?

Para dilucidar esta cuestión hay que adentrarse en despejar cual es la verdadera naturaleza, alcance y efectos del silencio administrativo negativo, para lo cual es necesario acudir al derecho comparado. En general, existe prácticamente consenso en la doctrina administrativista de América Latina y España, que son las jurisdicciones más parecidas a la nuestra, respecto del propósito, alcance y efectos del silencio administrativo negativo.

Así, el profesor José Vida Fernández, titular de la cátedra de Derecho Administrativo de la universidad Carlos III de Madrid, explica:

…por lo tanto, en el caso de silencio negativo, el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar da lugar a la ficción legal de la desestimación de lo pedido generando no tanto un acto presunto desestimatorio sino una situación jurídica que habilita el ejercicio del derecho de acceso a los recursos administrativos o judiciales pertinentes… en todo caso se trata de una ficción legal dispuesta a los meros efectos de permitir el ejercicio de los medios de impugnación y al no tratarse de un verdadero acto, nada impide que la administración pueda pronunciarse de forma extemporánea sin vinculación alguna al sentido del silencio (Art.43.4b) LRJpac). Esto es, que una vez vencido el plazo máximo para resolver y surtidos los efectos del silencio negativo dicte un acto expreso tanto en sentido estimatorio o desestimatorio… En todo caso, el transcurso de estos plazos sin la interposición del correspondiente recurso no convierte los actos desestimatorios presuntos en consentidos ni les hace ganar firmeza, ya que la ficción del silencio negativo se concibe en beneficio del interesado y nunca en beneficio de la administración…